На семинаре с анализом ситуации органов местного самоуправления выступила доктор наук, профессор ЗКАТУ Лилия Мергалиева. Она представила взгляд ученых на положения сегодняшей системы и действующие формы МСУ в Казахстане и предлагаемой Концепцией развития.
На семинаре с анализом ситуации органов местного самоуправления выступила доктор наук, профессор ЗКАТУ Лилия Мергалиева. Она представила взгляд ученых на положения сегодняшей системы и действующие формы МСУ в Казахстане и предлагаемой Концепцией развития.
В мире не прекращается процесс совершенствования моделей местного самоуправления. В общем, выделяют три модели самоуправления - англосаксонскую, континентальную и смешанную. Данный уровень власти имеет свою особенность в каждой стране.
Англосаксонская модель распространена преимущественно в Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и ряде других государств. Ее черты - высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль, прежде всего, со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления; отсутствие местных администраций.
Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Ее черты - сочетание местного самоуправления и местных администраций, выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным; ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.
Местное управление в Австрии, Германии, Японии, и некоторых других странах имеет сходство с обеими моделями, обладая при этом и некоторыми своими специфическими чертами. Это и позволяет выделить его в отдельную - смешанную модель местного самоуправления.
В результате эволюции местного самоуправление вышла в свет Европейская хартия местного самоуправления, которая открыта к подписанию с 15 октября 1985 года. Она была разработана и принята по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе. Основная направленность Хартии – показать, что степень автономии местных органов самоуправления является основным критерием подлинной демократии.
Безусловно, при грамотном построении местного самоуправления местные ресурсы используются более рационально, и повышается доверие граждан к власти. Самоуправление формируется непосредственно населением и решает вопросы по удовлетворению своих основных жизненных потребностей.
На сегодняшнем этапе развития перед Казахстаном встала очередная задача – развитие системы местного самоуправления. В Конституции Казахстана указано, что «местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории». Также существует закон «О местном государственном управлении и самоуправлении» в Республике Казахстан от 23 января 2001 года N 148. Он регламентирует основные положения. Так, местное самоуправление - деятельность, осуществляемая населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного само-управления, направленная на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность. Органы местного самоуправления - органы, на которые, в соответствии с настоящим Законом, возложены функции по решению вопросов местного значения.
Таким образом, в Казахстане есть определенная законодательная основа для реализации системы местного самоуправления.
В Послании народу Казахстана от 2012 года Глава государства Нурсултан Назарбаев поставил задачу до 1 июля разработать проект Концепции развития местного самоуправления. Так как без соответствующих финансовых ресурсов реализация концепции местного самоуправление невозможна, в начале текущего года глава государства дал поручение правительству рассмотреть возможность 50% от доходов малого и среднего бизнеса оставлять местному бюджету. Согласуется данное решение и с рядом программных документов, таких как программа «Развитие регионов», стратегическим планом развития Республики Казахстан до 2020 года. Основная причина формирования концепции местного самоуправления заключается в том, что бы дать возможность регионам более самостоятельно определять вектор своего развития, опираясь на общественные структуры.
Необходимость и значимость данного решения – развивать систему местного самоуправления – продиктована реалиями текущего времени. Как было приведено ранее, ни одно преуспевающее государство в мире не имеет строгую тотальную централизованную систему государственного управления. Есть местные уровни, где население, представленное самоуправлением, имеет право влиять на экономические решения руководителей местной администрации. Это нормальная мировая практика. В целом у всех одна цель – сделать данную территорию более благополучной. Местная администрация должна трудиться во имя населения: создавать рабочие места, строить школы, больницы, инфраструктуру и решать насущные проблемы.
В Казахстане существует ряд проблем, которые могут быть вызваны отсутствием должного самоуправления, понимающим суть и особенности развития то или иной территории. Так, известные всем программы «Ауыл», «100 школ, 100 больниц» и другие продемонстрировали реальное состояние дел в регионах. Зачастую, центр не только разрабатывает программные документы без учета специфики регионов, но и определяет объемы финансирования для той или иной области. Как следствие, отмечаются перекосы в региональном развитии, когда в одной области наблюдается избыток учебных заведений, а в другой – хронический недостаток. Многим известны примеры, когда финансовые средства на реализацию программы «опаздывали» из центра на несколько месяцев. Так, срыв госпрограммы «100 школ, 100 больниц» по Южно-Казахстанской области во многом обязан поступлению финансовых средств в ноябре 2007 года.
Такие проблемы вызваны разными причинами:
-слабая активность общественности, областных администраций и маслихатов,
-осложнение межбюджетных отношений,
- нерасторопность в освоении государственных средств,
- коррупция,
- некомпетентность или безнаказанность чиновников.
Все это не только тормозит реализацию госпрограмм, сдерживает развитие регионов, но и негативно влияет на социальный климат в стране (к примеру, Жанаозен). Действительно, отсутствие за деятельностью регионов должного контроля сверху со стороны центра и снизу – со стороны органов самоуправления, негативным образом отражается на развитии механизма регулирования социальных отношений.
Есть достаточно наглядный пример положительного решения таких насущных проблем на уровне маслихатов. Так, например, в ноябре 2009 года на заседании постоянных комиссий депутаты маслихата Северо-Казахстанской области рассмотрели и утвердили уменьшение ассигнования управления здравоохранения в сумме 30,5 млн тенге, а также управления образования – на 12,6 млн тенге, на капитальный ремонт дорог - на 4 млн тенге. По данным прокуратуры СКО, на июль 2009 года из 7533,4 км местных дорог в неудовлетворительном состоянии находится 33% , которым требуется капитальный ремонт, и 20,7% дорог требуют обязательного среднего ремонта.
Таким образом, назрела необходимость создания органов местного самоуправления, которые должны быть организованы в каждом населенном пункте страны, а в городах – в пределах микрорайонов. И основная деятельность созданных структур должна быть нацелена на решение наиболее важных проблем с точки зрения жителей конкретного населенного пункта или микрорайона, располагать необходимыми для этого финансовыми и другими ресурсами.
Между тем, в Казахстане на сегодняшнем этапе развития сложилась достаточно благоприятная ситуация для совершенствования системы самоуправления, на это указывает ряд объективных тенденций. Так как вопрос распределения ресурсов всегда очень важен и первостепенен, отдельно хотелось остановиться на вопросах финансового обеспечения развития местного самоуправления с точки зрения государственного финансирования.
1. Рост государственных доходов Казахстана.
По мере роста благосостояния Казахстана за последние годы можно наблюдать поступательное увеличение государственных доходов. Так, совокупные доходы государственного бюджета в 2011 году выросли на 85% по сравнению с 2007 годом. И составили в 2011 году 5 трл. 370 млрд. тенге (38 млрд. долларов США). Как известно, на сегодня большая часть налогов уплачивается в республиканскую казну: корпоративный налог, НДС, социальный налог, акцизы и т.д., а затем в качестве трансфертов распределяется по областным бюджетам. По мере роста доходной части складывается благоприятная ситуация для того, чтобы часть доходов оставалась на местном уровне, как это и озвучил в начале 2012 года Глава государства Н.Назарбаев.
2. Усиление независимости государственного бюджета Казахстана от мировой конъюнктуры на сырье.
Как известно, с июля 2006 года бюджет Казахстана не нефтяной, т.е. доходы в бюджет от налогообложения от нефтегазового и сырьевого сектора отчисляются в АО «Национальный фонд Казахстана»: корпоративный налог, на сверхприбыль, роялти и т.д. Таким образом, государственный бюджет формируется за счет налогов из несырьевых секторов экономики, что делает его более устойчивым от мировых экономических кризисов. В целом, такая стабильность только способствует развитию независимого местного самоуправления.
3. Рост исполнения доходов бюджетов областного значения в Казахстане.
Как известно, в Казахстане 16 бюджетов местного уровня, согласно административно-территориальному делению, имеют различную степень социально-экономического развития. Но на протяжении последних лет они демонстрируют определенный рост. Так в среднем это составляет 85,7% увеличения. Это говорит о том, что местная казна пополняется за счет активности экономики на собственной территории, за счет открытия новых рабочих мест.
Так как основные налоговые поступления идут в областной бюджет:
1) индивидуальный подоходный налог по нормативам распределения доходов, установленным областным маслихатом;
2) социальный налог по нормативам распределения доходов, установленным областным маслихатом;
3) плата за эмиссии в окружающую среду;
4) сбор за проезд по платным государственным автомобильным дорогам областного значения;
5) плата за размещение наружной (визуальной) рекламы в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования областного значения;
6) плата за пользование водными ресурсами поверхностных источников;
7) плата за лесные пользования;
8) плата за использование особо охраняемых природных территорий местного значения.
Часто, за счет развития отдельных самодостаточных областей идет финансирование тех местных бюджетов, где наблюдается дефицит.
Как известно, государственный бюджет состоит из уровней республиканского, областного (города республиканского значения) и районного (города областного значения) бюджетов. Каждый уровень получает то или иное финансирование согласно системы государственного планирования. Аким района отстаивает и защищает свой бюджет на областном уровне, областной согласовывают на уровне правительства, а правительство представляет на утверждение парламенту. Соответственно, проходит определенная процедура согласования суммы трансферта из государственного бюджета на нижние уровни. Чем больше сумма доходов, тем более высокие расходы может предусмотреть область для своего развития. Так, бюджет Западно-Казахстанской области десять лет назад на 1 января 2002 года составлял 10 468 млн. тенге, что в более 10 раз меньше текущего бюджета, и при этом наблюдался профицит. В ЮКО за аналогичных период он равнялся 25 805 млн. тенге, более чем в12 раз меньше.
Соответственно, экономическая ситуация в Казахстане за последние годы, рост отчислений в местные бюджеты позволяют выделить определенные средства на развитие местного самоуправления.
Кроме этого, задание Президента Республики Н.Назарбаева о рассмотрении вопроса о возможности 50% от доходов малого и среднего бизнеса оставлять местному бюджету даст еще более сильный толчок к усилению системы местного самоуправления.
Концепция развития местного самоуправления в Республике Казахстан подразумевает поступательную передачу некоторых функций от центрального аппарата к самоуправлению. Так, к 2017 году возможно будет введена выборность некоторых нижних уровней власти - предлагается проведение выборов акимов аулов, поселков, городов районного значения маслихатами районов или населением.
Концепция предполагает два этапа, которые рассчитаны на оды и оды. За ними закреплены определенные задачи.
Первый этап (оды) – расширение потенциала действующей схемы управления, прежде всего, на нижних уровнях власти:
1. Повышение роли населения в решении вопросов местного значения через собрания местного сообщества на уровне аулов, поселков, городов районного значения.
2. Создание механизма активного вовлечения населения городов областного значения в процесс принятия управленческих решений.
3. Расширение финансовой самостоятельности нижних уровней управления.
4.Организация и проведение мероприятий по повышению правовой грамотности населения по вопросам реализации прав и возможностей на осуществление самоуправления.
Второй этап (оды) – формирование органов местного самоуправления на нижних уровнях управления. В этот период будут решены вопросы разграничения функций местного государственного управления и самоуправления, формирования представительных органов, общественных советов, бюджета, собственности, проработан вопрос укрупнения административно-территориальных единиц на уровне сельских округов, с целью увеличения потенциала для формирования полноценного местного самоуправления.
В целом, концепция будет способствовать активизации деятельности на местах института самоуправления, который призван выражать интересы территориальных сообществ в отношениях с представителями местных властей.
Таким образом, появляются определенные очертания будущей системы местного самоуправления. Являясь проводником интересов государства в регионах, локальные органы самоуправления в своей деятельности руководствуются развитием регионов, в которых они и действуют. Сейчас, в век глобализации и открытости экономики, каждому понятно, что в нынешних условиях нельзя допускать любое ослабление структур самоуправления на местах, потому что это может привести к дисбалансу интересов государства и социальных групп. Как следствие может возникнуть кризис социально-экономического или общественно-политического характера. Казахстан применяет самый полезный опыт государственного управления, применяя принципы Европейской хартии местного самоуправления. Необходимость, своевременность и актуальность реформ в системе местного самоуправления продиктована исключительно реалиями сегодняшнего дня.